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政府法务


当事人不能就复议不作为与原行政行为同时提起行政诉讼

[ 信息发布:本站 | 发布时间:2023-06-02 | 浏览:107次 ]

裁判法院:最高人民法院

号:(2019)最高法行申3280号

由:行政复议

一、裁判要旨

复议机关作出驳回复议申请决定的,通常情形下可以视为其认同并支持原行政行为,但从程序上驳回复议申请的除外。复议机关从程序上驳回复议申请的,并未对原行政行为的合法性进行审查,不能表明复议机关认同原行政行为具有合法性,这种情形下当事人不能以原行为机关和复议机关为共同被告提起诉讼。

当事人仅能就复议不作为与原行政行为择一提起行政诉讼,同时提起行政诉讼的,经释明后拒绝修正的,人民法院可以依法裁定驳回起诉。

二、基本案情

邵彩时、汪健美、汪斯文以安徽省绩溪县人民政府、宣城市人民政府为被告,请求撤销绩溪县人民政府绩政秘(2012)25号《关于县农贸中心升级改造(业主商铺)回迁补偿方案的批复》及宣城市人民政府宣行复字(2016)62号《驳回行政复议申请决定书》。邵彩时、汪健美、汪斯文提交的62号复议决定书显示,其对绩溪县人民政府作出的25号批复不服,向宣城市人民政府申请行政复议,宣城市人民政府经审查认为,邵彩时、汪健美、汪斯文申请行政复议的期限已超出法定申请期限,遂决定驳回其行政复议申请,即宣城市人民政府是以邵彩时、汪健美、汪斯文的复议申请不符合受理条件为由驳回其复议申请的。

起诉人通过信息公开的方式得知绩溪县人民政府作出的上述批复文件,起诉人合法所有的商铺在县农贸中心升级改造范围内,起诉人认为绩溪县人民政府无权批复,程序不当,侵害其合法权益,后向宣城市人民政府申请行政复议被驳回。据此提起诉讼。

三、裁判结果

综上,邵彩时等3人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回邵彩时、汪健美、汪斯文的再审申请。

四、法院认为

一审法院审查认为:绩溪县人民政府对绩溪县商务局作出的绩政秘(2012)25号批复,其性质是行政机关上下级之间的内部批准行为,并不直接对外发生效力,即不直接针对起诉人的权利义务产生影响。对起诉人权利义务产生实质性影响的应系该批复作出之后的外部性行政行为,如后续产生的行政协议或回迁补偿行为等(据悉,起诉人均已与相关部门签订了行政协议),但该内部批准行为并不具备可诉性。另,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六条规定,宣城市人民政府不应作为适格被告。

二审法院认为,本案中,邵彩时、汪健美、汪斯文以绩溪县人民政府、宣城市人民政府为被告,请求撤销绩溪县人民政府作出的绩政秘〔2012〕25号《关于县农贸中心升级改造(业主商铺)回迁补偿方案的批复》及宣城市人民政府作出的宣行复字[2016]62号《驳回行政复议申请决定书》。根据邵彩时、汪健美、汪斯文在起诉时提交的宣行复字[2016]62号《驳回行政复议申请决定书》可以看出,邵彩时、汪健美、汪斯文对绩溪县人民政府作出的绩政秘〔2012〕25号《关于县农贸中心升级改造(业主商铺)回迁补偿方案的批复》不服,向宣城市人民政府申请行政复议,宣城市人民政府经审查认为,邵彩时、汪健美、汪斯文申请行政复议的期限已超出法定申请期限,遂决定驳回其行政复议申请。即宣城市人民政府是以邵彩时、汪健美、汪斯文的复议申请不符合受理条件为由驳回其复议申请的。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定:“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”,宣城市人民政府作出驳回行政复议申请决定不属于复议机关决定维持原行政行为的情形,其也不符合共同被告的法定情形。在此情况下,当事人可以选择起诉原行政行为或起诉复议机关作出的驳回行政复议申请决定。一审中,人民法院已告知邵彩时、汪健美、汪斯文其起诉不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条规定;虽然告知“若坚持起诉,请以原行政行为的作出机关为被告提起诉讼”,该告知内容不全面,但邵彩时、汪健美、汪斯文仍以绩溪县人民政府、宣城市人民政府为共同被告起诉不符合法律规定。

本院经审查认为,邵彩时等3人不服绩溪县政府作出的《补偿方案的批复》及宣城市政府作出的宣行复字[2016]62号《驳回行政复议申请决定书》,以绩溪县政府与宣城市政府为共同被告提起本案诉讼。复议机关作共同被告制度适用于复议机关维持原行政行为即复议机关认同原行政行为合法性的情形。复议机关作出驳回复议申请决定的,通常情形下可以视为其认同并支持原行政行为,但从程序上驳回复议申请人复议申请的除外。复议机关从程序上驳回复议申请的,并未对原行政行为的合法性进行审查,不能表明复议机关认同原行政行为具有合法性,这种情形下当事人不能以原行为机关和复议机关为共同被告提起诉讼,其可以选择起诉原行政行为或者起诉复议机关作出的驳回行政复议申请决定。本案中,原审法院经释明,邵彩时等3人仍以绩溪县政府和宣城市政府为共同被告提起诉讼,据此,原审法院裁定不予立案,并无不当。

五、案例评析

本案的争议焦点为:绩溪县人民政府对绩溪县商务局作出的25号批复,是否属于行政诉讼的受案范围?邵某某等人能否同时就25号批复以及62号行政复议决定提起行政诉讼?

首先,关于25号批复的行政可诉性问题。一种观点认为,25号批复具有可诉性,主要理由为:其一,25号批复是对J县商务局作出的补偿方案的批准行为,其将补偿方案的效力予以外化。其二,补偿方案作为补偿工作的具体依据,其对被征收人的合法权益产生直接影响,25号批复是补偿方案的背书行为,是补偿方案得以对外实施的法定前置程序。换言之,若J县人民政府不予批准补偿方案,则补偿方案并不实际生效并对被征收人的合法权益产生影响。因此,25号批复客观上对被征收人的合法权益产生实际影响。另一种观点认为,25号批复不具有行政可诉性。主要理由有:其一,25号批复的性质是行政机关上下级之间的内部批准行为,其并不直接增设当事人的权利义务,即不直接针对邵某某等人的权利义务产生影响。其二,对邵某某等人权利义务产生实质性影响的是补偿方案,以及5号批复作出之后的外部性行政行为,如后续产生的行政协议或回迁补偿行为等。其三,尽管25号批复可能对补偿方案能否对外实施具有影响,但其仅作为补偿方案具有合法性的程序要求,补偿方案在未经批准情形下也可以对外影响权利义务。换言之,即使25号批复被撤销,补偿方案仍可能得到实施。因此,被征收人通过对补偿方案直接提起诉讼,可以更为直接、高效地解决行政争议。

其次,关于对25号批复及62号行政复议决定能否一并提起行政诉讼问题。一种观点认为,可以一并提起,主要理由为:62号行政复议决定驳回了邵某某等人的复议申请,即在结果上并未改变25号批复,属于复议决定维持原行政行为的情形,应当适用复议机关作共同被告制度。另一种观点认为,不能一并提起,主要理由有:《行政诉讼法司法解释》第6条第1款规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的'复议机关决定维持原行政行为',包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”,因而宣城市人民政府作出驳回行政复议申请决定不属于复议机关决定维持原行政行为的情形,不符合复议机关作共同被告的法定情形。

(整理:董悦)

(审核:党东峰)

(编辑:董悦)

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