[ 信息发布:本站 | 发布时间:2021-08-05 | 浏览:806次 ]

借款人自愿与人民政府签订借款协议不得以对方不适格为由进行抗辩

作者 | 李舒 赵跃文 段泽钰北京云亭律师事务所

【阅读提示】

民间借贷，是指自然人、法人和非法人组织之间进行资金融通的行为。那么行政机关是否是民间借贷的主体？行政主体与企业、自然人等签订的借款合同是否有效？司法实践中，对于行政机关签订的借款合同存在着两种截然相反的观点，一些地区法院出于缓解企业资金紧张等原因，认为借款合同有效，一些地方人民法院则认为行政机关成为出借人或借款人违反了预算法相关规定，借款合同无效。对于保证合同则普遍认为行政机关对外担任保证人的，保证合同无效。

【裁判要旨】

民间借贷行为发生在非正规金融机构的民事主体之间，借款人自愿与人民政府签订借款协议并实际取得约定借款的情况下，拒不归还本息，还以对方不具备民间借贷主体资格为由进行抗辩，理由不能成立，应认定双方借款法律关系成立。借款人未按协议约定到期偿还借款本息，构成违约，应依法向人民政府偿还借款本息。

【案情简介】

一、2013年1月21日，凯西公司向半程镇政府借款3288万元，借期24个月，月利率6%，凯西公司以厂房、设备、国有出让地为抵押。借款到期后，凯西公司未按约定返还借款本息。

二、半程镇政府为实现债权，向山东省临沂市中院提起诉讼，请求凯西承担还款责任。一审法院认为双方借款协议合法有效，但未支持双方约定的利率，判决凯西公司以24%年利率归款本息。

三、凯西公司不服，向山东省高院提起上诉。二审法院驳回上诉，维持原判。

四、凯西公司向最高人民法院申请再审，再审法院驳回凯西公司再审申请。

【裁判要点】

针对上述争议焦点，最高人民法院在“本院认为”部分的裁判要点归纳如下：

在本案中，半程镇政府与凯西公司签订了案涉借款协议，是双方真实意思表示，应为合法有效。凯西公司主张半程镇政府向凯西公司转账的款项并非民间借贷中的借款，但未能提交证据证明。凯西公司自愿与政府签订借款协议并实际取得借款的情况下拒不归还本息，以对方不具备民间借贷主体资格为由进行抗辩，理由不能成立。凯西公司应按约到期偿还借款本息。

【实务经验总结】

北京云亭律师事务所唐青林律师、李舒律师的专业律师团队办理和分析过大量本文涉及的法律问题，有丰富的实践经验。大量办案同时还总结办案经验出版了《云亭法律实务书系》，本文摘自该书系。该书系的作者全部是北京云亭律师事务所战斗在第一线的专业律师，具有深厚理论功底和丰富实践经验。该书系的选题和写作体例，均以实际发生的案例分析为主，力图从实践需要出发，为实践中经常遇到的疑难复杂法律问题，寻求最直接的解决方案。

前事不忘，后事之师。为避免未来发生类似诉讼，提出如下建议：

我国法律及司法解释明确规定国家机关不得担任保证人，原因在于国家接管的财产和经费都是国家财政划拨的，这些财产和经费主要用来维持国家机关的公务活动和日常开支，保障国家机关履行职责。国家机关作为自然人或企业债务担任保证人，一旦承担保证责任，必然影响国家机关正常职责的履行和公共职能的正常行使。从这个角度讲，国家机关也不应成为民间借贷的当事人，因为一旦无法偿还借款或无法及时收回借款，这会对财政划拨的经费的使用造成影响。

但是，为了缓解地方重点企业流动资金紧张的矛盾，支持企业创业创新，推动县域经济发展，2015年湖北省财政厅印发了《湖北省县域经济展调度资金管理暂行办法》的通知，允许财政出借款项给重点企业。因此，行政主体能否成为民间借贷的主体，实践中仍有争议。当事人需要做的则注意留存借款合同、邮件来往记录、录音录像、短信微信记录、政策文件等相关证据，签订合同时仔细阅读合同条款，以免日后产生法律纠纷。

（我国并不是判例法国家，本文所引述分析的判例也不是指导性案例，对同类案件的审理和裁判中并无约束力。同时，尤其需要注意的是，司法实践中，每个案例的细节千差万别，切不可将本文裁判观点直接援引。北京云亭律师事务所律师对不同案件裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角，并不意味着北京云亭律师事务所律师对本文案例裁判观点的认同和支持，也不意味着法院在处理类似案件时，对该等裁判规则必然应当援引或参照。）

【相关法律规定】

《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》[法释〔2020〕17号，2021年1月1日实施]

第一条 本规定所称的民间借贷，是指自然人、法人和非法人组织之间进行资金融通的行为。

经金融监管部门批准设立的从事贷款业务的金融机构及其分支机构，因发放贷款等相关金融业务引发的纠纷，不适用本规定。

《中华人民共和国预算法》[2018年12月29日实施]

第四条 预算由预算收入和预算支出组成。

政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

第十三条 经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》[法释〔2020〕28号，2021年1月1日实施]

第五条 机关法人提供担保的，人民法院应当认定担保合同无效，但是经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。

居民委员会、村民委员会提供担保的，人民法院应当认定担保合同无效，但是依法代行村集体经济组织职能的村民委员会，依照村民委员会组织法规定的讨论决定程序对外提供担保的除外。

《财政部关于进一步加强地方财政结余结转资金管理的通知》[财预〔2013〕372号,2013年10月21日实施]

（十）严禁违规新增财政对外借款。严格执行《中华人民共和国预算法》及其《实施条例》，按照批准的年度预算和用款计划拨款，不得办理无预算、无用款计划、超预算、超计划的拨款，严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。违反法律法规规定的，将按照有关规定，追究有关人员责任。

《中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》[中发〔1984〕27号]

一、党政机关不得使用公款（包括行政经费、党团费、老干部特需经费等）、贷款以及在职干部自筹资金，自办企业或与群众合办企业，不得在经济利益上与群众兴办的企业挂在一起。

【法院判决】

以下为法院在裁定书中“本院认为”部分对该问题的论述：

本院认为，本案再审审查的主要问题是：凯西公司与半程镇政府的借款法律关系是否成立，凯西公司是否应偿还借款本金及利息。具体分析如下：

第一，2013年1月21日，半程镇政府与凯西公司签订了案涉借款协议，约定凯西公司向半程镇政府借款3288万元。协议签订当日，半程镇政府向凯西公司提供了该笔借款3288万元，凯西公司出具收据认可收到上述款项。基于所查明的案件事实，二审判决认定借款协议是双方真实意思表示，应为合法有效，结论正确。

第二，凯西公司再审申请主张半程镇政府转账至凯西公司的款项，系政府履行项目投资协议中办理土地证的需要，并非民间借贷中的借款，借款协议系配合半程镇政府做账应对财务检查，但提交的证据并不能证明其主张，本院不予支持。至于凯西公司主张的实际多交纳了土地出让金问题，二审法院已经告知其与本案不属于同一法律关系、可另行主张。

第三，民间借贷行为发生在非正规金融机构的民事主体之间，凯西公司自愿与半程镇政府签订借款协议并实际取得约定借款的情况下，拒不归还本息，还以对方不具备民间借贷主体资格为由进行抗辩，理由不能成立。凯西公司未按协议约定到期偿还借款本息，构成违约。在依据《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十六条规定对涉案借款利率标准作出调整基础上，二审法院认定双方借款法律关系成立，凯西公司应向半程镇政府偿还借款本息，判决结果并无不当。

【案件来源】

山东凯西新材料有限公司、临沂市兰山区半程镇人民政府民间借贷纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[最高人民法院(2019)最高法民申4552号]

【延伸阅读】

在检索大量类案的基础上，云亭律师总结相关裁判规则如下，供读者参考：

1

行政机关可以成为民间借贷的主体，借款合同有效。

案例一：岳池县龙孔镇人民政府、杨梅民间借贷纠纷二审民事判决书[四川省广安市中级人民法院(2021)川16民终317号]认为，“本案二审争议的焦点为：本案借款合同是否有效。上诉人上诉主张因为《中华人民共和国预算法》的强制性规定，本案借款合同为无效合同。但《中华人民共和国预算法》是为规范政府收支，强化预算约束，加强对预算的管理和监督而制定，该法规制的首要对象是地方各级政府及其所属部门，其次是限制地方各级人民政府及其所属部门的举债方式只能通过发行地方政府债券方式举借债务，其目的是对地方人民政府及其部门借债行为进行规范，不是效力性强制性规定，不能作为认定案涉借款合同无效的法律依据。因此，上诉人主张案涉借款合同无效的上诉理由不能成立，其应当按照约定履行偿还义务。”

案例二：陆河县东坑镇人民政府与叶秋容民间借贷纠纷二审民事判决书[广东省汕尾市中级人民法院(2020)粤15民终55号]认为，“从本案查明的事实及证据看，上诉人因经费不足，向被上诉人借款400000元的事实，有上诉人出具并加盖上诉人财务专用章的两张《借据》为据，以及借款后上诉人先后多次归还被上诉人借款本金250000元、利息款113802元和证人谢仕为、彭广潜、叶仲勋证实存在现金借款的事实相印证，借款事实清楚，证据确凿充分，且没有违反法律强制性规定。上诉人虽对被上诉人出借能力、资金来源等提出质疑，但上诉人对其主张并未提供证据证实，应承担举证不能的法律后果。因此，一审判决认定双方借贷行为属于平等主体之间的民事法律行为，借贷关系合法有效，并无不当，本院予以维持。上诉人上诉以双方借贷行为违反《预算法》《采购法》的强制性规定为由，主张双方借贷合同关系应按《合同法》第五十二条的规定，认定为无效合同，但本案涉及的借贷合同关系仅是平等主体之间普通的民间借贷关系，并不属《预算法》《采购法》调整范围，故上诉人上诉提出借贷合同关系无效，案涉借款实际并不存在的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。”

2

行政机关不得违反预算法相关规定对外借款，否则借款合同无效。

案例三：永兴县财政局与湖南湖南华耀环保科技有限公司、湖南腾驰环保科技有限公司借款合同纠纷二审民事判决书[湖南省郴州市中级人民法院民事判决书]认为，“本院认为，本案为借款合同纠纷。《中华人民共和国预算法》第四条规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”第十三条规定：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”财政部[2013]372号文件第（十）条规定：“严禁违规新增财政对外借款。严格执行《中华人民共和国预算法》及其实施条例，按照批准的年度预算和用款计划拨款，不得办理无预算、无用款计划、超预算、超计划的拨款，严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。”永兴县财政局将800万元出借给华耀公司用于缴纳税款，应当认定违反了上述规定，涉案借款合同应认定无效，华耀公司应立即返还永兴县财政局800万元。由于涉案借款合同无效，不能据此收取利息，本院不予支持永兴县财政局于一审所提利息的诉讼请求。一审将涉案借款合同认定为有效，不符合法律规定，本院予以纠正。”

案例四：石首市高陵镇人民政府与湖北博正机械有限公司、王小斌借款合同纠纷一审民事判决书[湖北省石首市人民法院(2019)鄂1081民初1231号]认为，“原告石首市高陵镇人民政府与被告博正公司的借贷关系是否有效的问题。根据《中华人民共和国预算法》第十三条“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出"之规定，本案原告对外签订的借款合同因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条：合同无效或者被撤消后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。故被告博正公司应当返还原告石首市高陵镇人民政府借款40万元。”

3

行政机关提供违规提供担保的，担保合同无效。担保人应当根据自身过错承担相应责任。

案例五：朱长见、长葛市佛耳湖镇人民政府民间借贷纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[河南省高级人民法院(2021)豫民申348号]认为，“本案中佛耳湖镇政府作为国家机关，主动为中矿公司从朱长见处借款提供担保，违反法律规定，其担保行为无效。法律一经公布实施即具有公示效力，国家机关不得作为保证人系法律明文规定，朱长见明知或应当知道该规定而与佛耳湖镇政府签订保证合同，其自身对案涉担保合同无效造成的损失亦存在过错。二审认定朱长见与佛耳湖镇政府在签订担保合同过程中，双方均存在过错，依照上述法律规定，判令佛耳湖镇政府承担债务人不能清偿部分的二分之一的清偿责任，并无不当。”

案例六：刘桂珍与山东新轮轮胎有限公司、陈光、赵井国、肥城市人民政府仪阳街道办事处民间借贷纠纷一审民事判决书[山东省肥城市人民法院(2018)鲁0983民初934号]认为，“被告肥城市人民政府仪阳街道办事处对三份合同中加盖的肥城市仪阳镇人民政府财政所、肥城市仪阳街道财政管理中心加盖的印章的真实性无异议，认可是其内设机构。被告肥城市人民政府仪阳街道办事处对担保事项是知情并认可的，合同中加盖的虽然是其内设机构的印章，其应承担的法律后果应由被告肥城市人民政府仪阳街道办事处承担。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第三条规定，国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。故被告肥城市人民政府仪阳街道办事处为被告山东新轮轮胎有限公司的借款进行担保的行为无效。本案原告明知被告肥城市人民政府仪阳街道办事处作为国家机关不得进行担保，而要求其进行担保，原告自身存在过错。被告肥城市人民政府仪阳街道办事处明知国家机关不能提供担保而提供担保，本身亦存在过错。故被告肥城市人民政府仪阳街道办事处承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一，在其承担民事责任后，有权向债务人追偿。”

（转自法客帝国）

（编辑人：董悦）

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