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王勇:行政协议撤销之诉的期限制度审查

[ 信息发布:本站 | 发布时间:2020-12-30 | 浏览:113次 ]

作者:王勇(南京市中级人民法院)

内容提要 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确了当事人基于协议订立阶段的表意瑕疵有权提起撤销协议之诉,但未指明应当适用何种期限制度。撤销协议之诉脱胎于民事法律规范,属于形成之诉的范畴,协议撤销权必须在除斥期间届满前行使。基于民、行诉讼制度在审查对象、审理规则、价值取向等方面的差异,行政诉讼对除斥期间制度的审查适用,亦应当充分体现行政诉讼的制度特征。本文在厘清撤销协议之诉识别标准的基础上,主要探讨对撤销协议之诉适用除斥期间制度的价值考量和审查路径,以及裁判方式的选择等问题。

关键词:行政协议 除斥期间 审查路径 裁判方式

一、问题的提出

2015年修订的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的受案范围,目的在于发挥行政诉讼合法性审查的价值功能,克服以往通过民事诉讼解决协议争议的局限,促进协议纠纷的实质性化解。但是,与民事诉讼处理平等民事主体之间争议,遵循意思自治原则所不同的是,行政诉讼更具有公法属性,其以行政行为作为审查对象,更加强调行政秩序的稳定性与国家、公共利益的维护。行政协议兼具行政性与合同性的双重特征,通过行政诉讼解决行政协议纠纷,在适用行政法律规范的同时,仍需以民事法律规范为参照,不可避免的导致了目前在法律适用上的诸多问题。对此,最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《行政协议解释》),对行政协议案件的审理规则作出规定,但具体问题仍需在个案审查中逐步探索解决。

《行政协议解释》将撤销协议之诉作为行政协议案件的主要类型之一。[1]根据该解释第14条规定,当事人认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形,有权提起撤销协议之诉。而根据《行政诉讼法》第70条规定,当事人认为行政行为存在主要证据不足、适用法律错误等合法性问题,亦有权提起撤销行为之诉。因此,对于撤销协议诉讼而言,将协议作为单方行政行为,还是双方合意产物,关系到适用何种法律规范进入司法审查的问题,且必然导致审理规则与裁判尺度上的较大差异。

关于撤销协议之诉的期限制度问题,目前的普遍观点认为,撤销协议之诉不涉及行政优益权的行使,不适用起诉期限,而应参照民事法律规范确定期限制度。但从目前各地法院的判例来看,在期限制度的适用及裁判方式的选择等问题上仍然尺度不一。同时,行政诉讼的起诉期限属于起诉条件的范畴,是当事人的起诉经法院受理进入实体审查的前提。而在民事诉讼中,期限制度一般属于实体审理的范围。故问题还在于,如果在撤销协议之诉中,亦仅将期限制度作为法院实体审理的内容,所导致的结果:第一,可能造成对行政协议稳定性和行政秩序的冲击,影响后续行政协议的履行和行政协议目的的实现。第二,大量早已签订并履行完毕的行政协议可以重新进入司法审查范围。第三,当事人可以通过将对其他行政协议阶段合法性的异议转化为意思表示瑕疵的原因,继而提起撤销协议之诉,使案件直接进入对行政协议行为合法性的实体审理,规避对行政诉讼起诉期限的审查。

因此,对于撤销协议之诉,如何通过对民事期限制度的审查适用,在保障当事人诉权与实体权利的同时,排除不具有实体裁判价值的案件,更好的实现将行政协议纳入行政诉讼的立法初衷,是本文论述的出发点。

二、撤销协议之诉的识别标准

(一)前提条件:以诉讼请求的明确为基础

行政协议行为是一个过程行为集合,且在实践中可能生发出多种行为样态。对于行政协议案件而言,诉讼请求既是行政协议案件类型的划分依据,也是对处于不同阶段的行政协议行为进行精准有效司法审查的前提。如前所述,当事人诉请撤销行政协议既可以基于民事法律规范提出,也可以根据《行政诉讼法》第70条而提起。对于后者而言,适用起诉期限并不存在制度障碍,故不在本文对期限制度适用问题的讨论范围。

(二)识别标准:以意思表示瑕疵为核心

撤销协议之诉脱胎于民事法律规范,民事法律规范尤其是合同法对于审理撤销协议之诉同样具有重要的引导和规范意义。

1.主体:限于行政协议的相对人

行政合同的本质,就是以一致的意思表示设立、变更、消灭行政法上的权利义务关系。[2]虽然行政协议在性质上为公法关系,但其同样是协议各方主体在法律之下自由协商的结果,行政协议的订立必须以行政机关与行政相对人共同协商一致为前提。赋予当事人对协议订立行为的撤销权,在于对协议相对人未能基于真实意思表示处分自身权利义务的救济。故撤销权的行使主体限于行政协议的相对人。

2.事由:限于意思表示的不真实

根据《行政协议解释》第14条规定,行政协议的可撤销事由限于胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形。其中,欺诈、胁迫与显失公平均是使行为人在违背真实意思的情况下订立协议,而重大误解是指行为人基于主观上对重要事项的错误认识,致使协议订立的结果与行为人的真实意思相悖,均属于意思表示不真实的情形。

3.阶段:针对行政协议的订立行为

在传统行政诉讼中,基于简化行政方式、稳定行政秩序、利于约束控制等价值考量,行政诉讼只截取行政决定在作出过程的最终产品即行政行为,作为适法性考察的基本单元。[3]而行政协议诉讼以当事人的诉讼请求为基础进行类型化区分,将行政协议从订立、履行、变更、终止的全过程均纳入到行政诉讼的受案范围。其中,撤销协议之诉仅针对行政协议的订立行为提起。当事人对后续协议阶段所提出的异议,不能归于撤销协议之诉的范畴。

(三)基本属性:实体法上的形成之诉

1.协议撤销权属于形成诉权

在传统民法理论中,合同撤销权属于形成权的范畴。区别于支配权、请求权、抗辩权等其他民事权利,形成权的权利主体可以以单方意思表示使法律关系发生变动,而相对人只能接受该权利行使所带来的后果。基于权利行使方式的不同,一般将权利人直接向相对人为意思表示即可发生效力的形成权称为一般形成权,将只能经司法裁判后才能产生变更或者创设法律关系的形成权称为形成诉权。根据《行政协议解释》第14条规定,当事人要求撤销行政协议必须通过向法院提起诉讼的方式,并且在诉讼中主张相关的法律行为存在可撤销的事由,由法院对是否符合法定的可撤销情形予以审查、裁判。因此,行政协议的撤销权属于形成诉权。

2.撤销协议之诉属于形成之诉

诉讼类型理论属于诉讼法学上的基础理论。目前德国、日本和我国包括台湾地区的通说,均是以原告起诉请求判决之内容作为诉讼类型划分的主要依据,主要分为给付之诉、确认之诉和形成之诉三种类型。形成之诉的特征在于能够变更或者创设法律关系,又可分为诉讼法上的形成之诉与实体法上的形成之诉。撤销协议之诉属于实体法上的形成之诉,与一般行政行为被撤销时其效力从撤销时丧失不同,行政协议被撤销,是使行政协议自始没有法律约束力。如果法院认为撤销权的行使符合法定的可撤销情形,判决宣告协议无效,则协议自其成立之时就归于无效。

三、期限制度的选择与价值考量

(一)选择依据:基于协议属性的“两分法”

《行政协议解释》第25条采用“两分法”对行政协议案件所适用的期限制度进行了类型化区分。其中,当事人基于协议的合同性提起履约之诉的,适用民事法律规范关于诉讼时效的规定;当事人基于协议的行政性提起撤销行政优益权行为之诉的,适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。对于当事人提起撤销协议之诉适用何种期限制度在上述规定中并未明确,但该规定所体现出的区分原则可适用行政协议案件的所有诉讼类型。[4]撤销协议之诉,不涉及协议的“行政性”特征,故不适用行政诉讼关于起诉期限的规定,而应参照民事法律规范来确定适用何种期限制度。

(二)概念厘清:除斥期间制度的基本内涵

撤销协议之诉不适用起诉期限制度,并不意味着撤销协议之诉的提起应当完全抛却期限制度的约束。

1.除斥期间的界定

所谓除斥期间,是指法律对于某种权利所预定之存续期间,即因时间之经过,当然使其权利消灭之期间。[5]在民法理论中,请求权的行使期间受到诉讼时效的限制。而对于包含撤销权在内的形成权而言,亦需在权利的存续期间,即除斥期间内行使。《民法总则》第152条首次对撤销权的行使期间进行了明确,基于意思表示瑕疵的类型差异以不同的标准规定了除斥期间的起算点与届满时间。在新颁布的《民法典》中,除将该条第1款第1项中重大误解情形的存续期间“三个月”明确为“九十日”之外,其他内容并无二致。上述规定同样适用于撤销协议之诉的期限制度审查。

2.与其他期限制度的对比分析

作为民事、行政诉讼的主要期限制度,除斥期间与诉讼时效、起诉期限在多方面存在不同之处。

第一,从期限的可变性来看,除斥期间与起诉期限均为不变期间。根据《民法典》第199条规定,除斥期间不适用中止、中断和延长的规定。起诉期限在特殊情况下可以申请延长或者扣除,但任何情况下不发生中止、中断。而诉讼时效并非不变期间,在法定条件下既可以中止、中断也可以延长。

第二,从设置目的来看,除斥期间与起诉期限均倾向于通过时间这一限制因素,督促当事人及时行使权利,尽快消除法律关系的不确定状态,保护社会公共利益。而诉讼时效制度更倾向于通过对长期未行使请求权的事实状态予以确认,保护义务人的利益。

第三,从法律效果来看,除斥期间届满后撤销权消灭,原法律关系状态下的秩序得以确认和维持。起诉期限届满后当事人丧失诉权,法院不再受理其起诉。诉讼时效经过后权利人的请求权并不消灭,仍有权提起诉讼,但义务人获得抗辩权。

第四,从司法审查强度来看,除斥期间与起诉期限由法院依职权主动审查和适用。诉讼时效制度遵循意思自治原则,由义务人自行决定是否提出抗辩,法院不能主动审查。

(三)价值考量:体现行政诉讼的制度特征

基于民、行诉讼制度在审查对象、审理规则、价值取向等方面的差异,在行政协议案件中参照适用民事期限制度,虽不能直接作为与起诉期限同一位阶的期限制度,但亦应充分考量行政诉讼的制度特征。

1.更倾向于追求法律的秩序和效率价值

法律具有秩序、效率、自由、公正等价值取向。民事法律关系建立在平等主体之间,以意思表示自由作为核心价值要素,更倾向于追求法律的自由和公正价值,法院依诉而判,依法、公平、公正维护双方合法权益。而行政诉讼的审查客体恒为行政行为,在保护行政相对人合法权益的同时,必须考虑维护行政管理秩序的稳定性,更倾向于追求法律的秩序和效率价值。

2.更倾向于优先保护国家和公共利益

《行政诉讼法》之所以要将行政协议明确为行政诉讼的受案范围,就是考虑行政协议具有公权力的性质,涉及国家、公共利益。通过行政诉讼途径解决行政协议纠纷,首要目的是通过监督行政机关依法行政,保障行政协议中行政管理或者公共服务目标的实现。其次是通过判决行政机关承担行政赔偿、行政补偿责任,在不损害公共利益的前提下,最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益。

3.更倾向于考虑当事人权益的可保护性

贯彻和树立诉权保障理念,是立案登记制度的出发点和归宿。最高人民法院在“陈则东诉浙江省政府行政复议一案”中指出:“如果将任何起诉不加区别地一律登记立案,全部进入审理程序甚至实体裁判程序,案多人少的法院可能无法提供高效率和高水平的司法,导致真正需要保护的公民在权利受损时得不到及时的救济,并影响经济社会发展。” [6]司法资源的有限性决定了司法资源的分配应当遵循经济原则。对于明显不具有利益的可保护性和实体裁判价值的案件,在较短时间内、以较低程序要求,通过裁定方式结案,有利于降低司法资源的浪费,避免使行政机关分散过多精力应诉,且并不违反立案登记制的要求。[7]

四、期限制度的审查与裁判方式

(一)基本路径:期限制度审查的主要内容

1.诉讼请求不明确的认定与处理

根据《行政诉讼法》第49条的规定,提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”。所谓诉讼请求,是指原告通过诉所要求裁判的内容。诉讼请求是否具体明确,以法院能否据此确定审理对象的范围作为衡量标准。对于行政协议案件而言,一方面,诉讼请求必须明确和具体到纠纷产生的原因,才能准确识别行政协议的案件类型。另一方面,诉讼请求不能同时跨越行政协议行为的不同阶段,或同时交叉掺杂民事行政的不同诉求。如果当事人同时以意思表示瑕疵与行政协议违法,起诉要求撤销行政协议,因其诉讼请求系基于不同的法律规范提出,故也应当认定为属于诉讼请求不明确的情形。在此情况下,法院有义务向当事人进行释明和引导,当事人坚持不明确诉讼请求的,依法裁定不予立案或驳回起诉。

2.除斥期间届满的举证责任分配

根据《行政协议解释》第10条第2款规定:“原告主张撤销、解除行政协议的,对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”据此,撤销协议案件适用民事诉讼“谁主张、谁举证”的举证责任分配原则,并采用客观证明责任标准,即当作为裁判基础的要件事实真伪不明时,基于预先设定的分配规则由负有举证责任的一方承担不利的法律后果。[8]如前所述,撤销权的行使期限决定当事人是否有权提起撤销之诉,属于法院主动审查的范围。因此,当事人就撤销事由承担的举证责任,不仅包括撤销事由的存在,还应当包括基于该事由行使撤销权是否超出除斥期间。如当事人未能就撤销事由的存在及除斥期间届满情况提交证据,则其起诉不具有事实依据,不符合法定的起诉条件。

3.除斥期间届满的原告主体资格

第一,基于保护规范理论。行政诉讼原告主体资格经历了从“直接利害关系”标准、“行政相对人”标准、“法律上利害关系”标准到“利害关系”标准的演变。[9]最高人民法院在“刘广明诉张家港市政府行政复议一案”中引入保护规范理论,对行政诉讼原告资格中“利害关系”的判断过程进行了综合分析。[10]根据保护规范理论,当事人具有公法上的权利和利益,是行政法上请求权产生的原因,也是取得诉权的前提。对于行政协议而言,撤销权属于实体权利,但必须在权利的存续期间即除斥期间内行使,除斥期间届满则撤销权本身消灭。因此,如当事人在除斥期间届满后再行要求通过诉讼方式行使该权利,既已丧失请求权基础,不具有取得行政诉权的前提条件,应否定其原告主体资格。

第二,基于诉的利益理论。所谓诉的利益,是指当事人提起的诉应当具有经法院审判的必要性和实效性。其中,诉的必要性是指法院有无必要通过判决来解决纠纷,而诉的实效性是指法院能否通过判决实际解决纠纷。对于撤销协议之诉而言,如当事人的撤销权已丧失,则即使其提出的撤销事由符合法定的可撤销情形,法院亦无权改变现有的法律关系。换言之,如原告起诉时已经超过除斥期间,法院继续进入实体审查已无实际必要,亦可以认定其不具有原告主体资格。

(二)诉讼构造:裁判方式选择的考量因素

行政协议纳入行政诉讼的受案范围,意味着行政协议诉讼的提起亦应符合《行政诉讼法》规定的起诉条件,否则应当裁定不予立案或驳回起诉。因此,行政协议案件亦非必须通过实体判决,也可以适用裁定方式结案,但应当严格限定其适用范围。裁判方式的选定具体应当考虑以下几个方面的因素:

1.保障行政诉权的正当行使

从诉讼构造的角度,诉权行使的过程可以划分为起诉要件、诉讼要件、权利保护要件三个阶段。[11]其中,起诉要件强调的是当事人提起诉讼所需要具备的要件,而诉讼要件则是案件要获得法院裁判所需要具备的要件。在我国的诉讼程序制度中,由于将本应属于诉讼要件的内容设置在起诉条件中,导致起诉条件的“高阶化”。[12]而立案登记制的目的即在于将立案的功能定位于仅作形式审查即可登记立案,待诉讼程序开启后再以诉讼对抗的形式对实体问题进行审查和审理。

第一,在起诉要件的审查阶段。由于立案阶段法院只能对原告提交的起诉书及证据进行审查,除非当事人未提交证据或提交的证据不能证明撤销事由的存在,或其所提出的撤销事由已明显超过除斥期间,其他情形均宜在登记立案后,经通知被告提交答辩意见,进一步审查除斥期间的起算时点与届满情况,而不宜直接裁定不予立案。

第二,在诉讼要件的审查阶段。如果综合原、被告双方的诉辩意见,能够认定原告所提出的撤销事由已经超过除斥期间,此时仍然可以裁定驳回当事人的起诉,而无需进入实体审查。但是,由于对除斥期间的判断依附于对撤销事由本身是否成立的判断,如果对于除斥期间的起算、届满时点等问题在诉讼要件的审查阶段难以确定,从保护当事人实体权利的角度,更宜进一步作实体审理,而不应以欠缺诉讼要件直接裁定驳回起诉。

第三,在权利保护要件的审理阶段。最高人民法院在“庆丰集团诉渤海公司民间借贷纠纷一案”中认为,“若案件实质上涉及到原告的权利保护要件是否成立时,应由法院对案件进行实体审理后加以判断。如果其提起的诉讼请求缺乏权利保护要件,即诉讼请求不能成立的,则法院应以原告之诉不能得到支持为由通过判决方式驳回。” [13]对于撤销协议之诉而言,如果对除斥期间是否届满的判断需要通过对撤销事由的实体审理方能判断,即使经审查确已超过撤销权的行使期限,从实质解决争议和提高审判效率的角度,仍宜直接作出实体裁判。

2.遵循行政诉讼的合法性审查原则

合法性审查原则是《行政诉讼法》的基本原则,贯穿行政案件审理的各个阶段,案件受理阶段的合法性审查主要是对起诉条件的审查。如前所述,因除斥期间届满后当事人已无权行使撤销权,故一般而言,对当事人在除斥期间届满后所提起的撤销协议之诉直接裁定不予立案或驳回起诉,并不影响当事人的实体权益,也不违反行政诉讼的合法性审查原则。但是,根据《行政诉讼法》的规定,法院对行政行为的合法性审查应当遵循全面审查原则,不受原告诉讼请求和理由的限制。基于对合法性审查的审慎态度,如经法院审查能够初步确定行政协议存在合法性问题,亦宜进入实体审查程序,进一步审查判断行政协议的合法性,向当事人释明变更诉讼请求或另行起诉。

3.保障当事人的合法救济途径

对撤销协议之诉以超过除斥期间为由裁定不予立案或驳回起诉,是否影响当事人的实体权利,还在于是否会对当事人基于新的事实再次提起撤销协议之诉造成阻碍,也即重复起诉的判断标准问题。

民、行诉讼制度对重复起诉的判断标准均采用当事人、诉讼标的、诉讼请求相同的“三同说”标准。但二者所不同是的,第一,行政诉讼在对行政行为的合法性已作出裁判的情况下,后诉必然受到前诉判决羁束。而民事诉讼的审判范围受到当事人诉讼请求的限定,既判力的客观范围一般仅及于判决书主文。第二,行政诉讼中,前诉具有既判力的遮断效,“新事实”只能作为对前诉申请再审的理由。[14]而民事诉讼中“新事实”可以作为适用禁止重复起诉原则之例外,重新调整前诉判决所确定的法律状态,不违反一事不再理原则。[15]对于撤销行政协议案件而言,应参照适用民事诉讼的重复起诉认定标准。如当事人基于新的事实再次提起撤销协议之诉,不能直接以重复起诉阻碍当事人再次寻求司法救济。

[1]本文对期限制度的讨论,限于当事人根据《行政协议解释》第14条规定提起的诉讼。为便于区分,对当事人根据《行政诉讼法》第70条规定提起的撤销协议诉讼,下称撤销行为之诉。

[2]江必新:《浅谈中国行政合同法律制度——体系、内容及其构建》,载《中外法学》2012年第6期。

[3]席书旗:《法律行为动态性研究——以契约行为为例》,载《山东师范大学学报(人文社会科学版)》2009年第4期。

[4]最高人民法院行政审判庭:《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社2020年版,第352页。

[5]黄立:《民法总则》,中国政法大学出版社2002年版,第497页。

[6]陈则东诉浙江省人民政府不履行行政复议法定职责案,最高人民法院(2018)最高法行申6453号。

[7]洪发胜:《行政协议“二元架构”下的起诉审查问题》,载于《行政执法与行政审判》总第75集,第64页。

[8]张卫平:《程序公正实现中的冲突与衡平—外国民事诉讼研究引论》,成都出版社1993年版,第221页。

[9]程琥:《行政法上请求权与行政诉讼原告资格判定》,载《法律适用》2018年第11期。

[10]刘广明诉张家港市人民政府行政复议案,最高人民法院(2017)最高法行申169号。

[11]〔日〕中村英郎: 《新民事诉讼法讲义》,陈刚、林剑峰、郭美松译,法律出版社2001年版,第151-152页。

[12]蔡虹、李棠洁:《民事立案登记制度的法理省思》,载《法学论坛》2016年第4期,第123页。

[13]庆丰农业生产资料集团有限责任公司诉锦州渤海海洋实业有限公司、黄素华、孟凡悦、辽宁裕海海珍品股份有限公司民间借贷纠纷案,最高人民法院(2020)最高法民终605号。

[14]曹云吉:《论裁判生效后之新事实》,载《甘肃政法学院学报》2016年第3期。

[15]林剑锋:《既判力相对性原则在我国制度化的现状与障碍》,载《现代法学》2016年第1期。

(转自行政法微信公众号)

(编辑人:董悦)

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