[ 信息发布:本站 | 发布时间:2022-02-25 | 浏览:424次 ]

自然资源确权登记的方法

以不动产登记为基础是自然资源确权登记的基本方法，但在理论和实践层面，还需要进一步揭示自然资源确权登记与不动产登记的关系。否则，在工作中极易产生两个登记、两套体系、“两张皮”的误解。笔者认为，自然资源确权登记源于不动产登记，异于不动产登记，又融于不动产登记。

自然资源确权登记源于不动产登记，本质上属于不动产登记。从法律规定看，《民法典》第209条第2款规定，“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”，属于其物权编第二章第一节不动产登记的内容，明确地将自然资源国家所有权和其他的不动产所有权并论，肯定了国家对自然资源的所有权就是民法上的所有权，属于不动产登记的范畴。根据立法机关意见，自然资源国家所有权可以豁免登记，但并非不能登记或者不允许登记。随着生态文明建设的深入，不对国家自然资源所有权进行登记而仅仅依靠法律规定这种公示手段，显然已解决不了所有权行使及其权利边界的问题。特别是中央明确由自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，正在部署全民所有自然资源资产委托代理机制试点。各级政府行使自然资源所有权的范围、权责需要通过自然资源确权登记来明晰，通过登记手段进一步强化公示。

从自然资源与不动产的关系看，不动产是依自然性质或法律规定不可移动或者移动后会引起性质、形状改变的财产。《民法典》第260条规定，集体所有的不动产包括法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）第2条第2款规定:“本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”由此可见，土地以及地上附着的水、林、草和海域等自然资源属于不动产范畴。

从国际上看，涉及确权登记国有自然资源产权的有关国家，主要在不动产登记制度中做出相关安排。因此，自然资源确权登记与不动产登记在法律性质、法律渊源、法律属性上是一致的，自然资源确权登记本质上属于不动产登记。

自然资源确权登记与一般不动产登记存在差异，是特殊的不动产登记。不动产登记是建立现代市场经济体系的基础性制度，侧重于经济功能，主要功能是定分止争、保障交易安全；自然资源确权登记是生态文明建设的基础性制度，侧重于生态功能，在产权登记的同时，还要记载清楚管制要求、自然资源状况，处理好资源保护、监管、利用、碳汇等之间的关系。两者主要有以下三点区别。

一是不动产登记的客体以房、地为主，且地上的建筑物、构筑物一般不发生变化，具有较强的稳定性。自然资源确权登记的范围是特定的自然生态空间，地上附着的林、草、水、湿地等自然资源的自然状况随时发生变化。

二是国家所有权具有主体抽象性、内容公权性等特征，权利主体包括所有权主体、所有者职责履行主体、所有者职责代理履行主体等，与房屋所有权等一般所有权差异较大。

三是不动产登记的客体为土地或地上附着的单一类型客体，也就是“一物一权”，比如房屋等。自然资源确权登记，是土地及地上附着的多种自然资源要素或者单一自然资源要素组合，具有集成性、综合性和整体性。因此，自然资源确权登记的制度设计在登记目的、登记管辖、登记启动方式、登记单元、登记权利类型、登记内容、登记类型、登记程序、登记查询、是否收费等方面与不动产登记一般规则有所差异（见表3）。

当然，自然资源和不动产的登记规则虽然有所差异，但大多是相容的，可以融为一体的。唯有以自然生态空间划定登记范围，这一显著差异对传统的“一物一权”原则构成挑战，也增加了融入现有不动产登记规则的难度。虽然都针对空间登记，不动产登记针对的是权属界线封闭的空间，宗地宗海是单一类型、单一类别的自然资源，权属是登记单元唯一的决定要素，地上附着物单一且相对固定；而自然资源确权登记的范围和对象是自然生态空间及其内的各种自然资源，是“生态空间—自然资源要素”的复合结构。集中连片、生态功能完整是生态空间划定的主要考量，地上附着物类型多样且动态变化，跨境、跨区域的也比较多。

在不动产登记中，登记的是同一主体的同一种物权或者相互兼容的两种权利，比如同一人享有的建设用地使用权和房屋所有权。而自然资源确权登记的生态空间范围内可能包含不同权属的多种资源类型，同时存在国家所有权和集体所有权的较为常见。

自然资源确权登记应当融于不动产登记体系。自然资源确权登记是不动产登记的特殊范畴，应与不动产登记一个标准，可以探索融入不动产统一登记体系，形成一套规则、一个体系，进一步理顺自然资源所有权、使用权之间的关系，避免出现权利归属和内容上的冲突或者空间上、管理上的不一致，确保不动产物权公示和保护安全、稳定、有效。

首先，明确国家自然资源所有权内涵，赋予不动产登记能力。《条例》已经将集体土地所有权和森林、林木所有权纳入不动产登记，国家自然资源所有权是以土地为基础、各种自然资源类型一体化的权利，包括国有土地及其承载的森林、草原、水流、湿地、荒地、矿藏等自然资源的所有权。建议通过立法的形式，明确将国家自然资源所有权纳入不动产登记。

其次，在自然资源登记单元中设置国家自然资源所有权不动产单元。不动产统一登记以来，登记单元的设置经历了从“宗地、宗海”单一经济物到“房地一体”法律流转共同体，再到“山水林田湖草沙”生态命运共同体的演变。自然资源确权登记要基于自然生态空间，登记自然生态空间内的国家自然资源所有权。可以根据自然生态空间的管理保护审批范围或者自然形成范围来划定自然资源登记的范围，按照现有规则编制自然资源登记单元号，记载特定生态空间的整体范围、总面积以及集体自然资源管护协议、公共管制等情况。同时，根据“四条边界”划定结果，将自然生态空间内的国有自然资源划为不动产单元，参照不动产单元编码规则，编制不动产单元号。

如果自然资源登记单元内都是国家所有的自然资源，自然资源登记单元实际由国家自然资源所有权不动产单元构成， 自然资源确权登记就是国家自然资源所有权不动产登记（如图1）；如果登记单元内同时存在国有和集体所有的自然资源，自然资源登记单元实际由国家自然资源所有权不动产单元和若干集体土地所有权不动产单元构成（如图2）。

自然资源确权登记主要是对自然生态空间内国家自然资源所有权的登记，集体土地所有权等已经登记的，可以通过平台融合、信息共享的方式自动在自然资源登记单元内关联。自然资源确权登记涉及依法调整和限制已登记的不动产权利的，应当记载于不动产登记簿。

第三，优化自然资源确权登记程序。按照科学、简明、可操作的原则进一步优化登记流程。

一是关于启动方式。现阶段，由于自然资源权利清单和委托代理机制尚未建立，权利主体不明确，自然资源确权登记参照总登记模式开展，由登记机构自行组织开展调查和登记。有的地方反映，登记机构在登记范围的确定、工作的时序节奏上很难把握，权责不对等。待自然资源权利清单和委托代理机制建立后，可以研究按照不动产登记依申请或者依嘱托的方式启动。

二是关于界线核实。自然资源确权登记范围直接依据自然生态空间管理保护审批范围确定，登记机构只核实登记单元内的权属边界，不核实登记范围边界。

三是关于登记审核。《自然资源统一确权登记暂行办法》和《自然资源确权登记操作指南（试行）》均规定，由登记机构会同相关部门对登记的内容进行审核。考虑到自然资源部门统一行使自然资源确权登记职责，登记审核应由登记机构主责，且相关地籍调查成果在登记过程中，权属界线核实时已经进行过审核，为避免重复审核，可以登记机构审核为主，并征求相关部门意见。

最后，逐步完善登记簿。近期，在保持自然资源登记簿内容总体稳定的前提下，可以考虑从以下两个方面优化完善。

一是完善登记簿中的自然资源状况信息。自然资源分类和自然状况严格依据国土“三调”成果填写，相关数量、质量信息依据专项调查成果填写。针对实践中发现的园地、盐碱地等部分地类在登记簿中没有填写说明的问题，明确将上述地类纳入“其他自然资源”类型进行统计。今后逐步过渡到自然资源统一分类体系，与自然资源调查等保持一致。

二是优化登记簿关联信息填写。对于登记簿上的生态保护红线、用途管制、取水许可、排污许可等公共管制信息，主要通过数据库、系统关联的方式，实现空间数据和属性数据的叠加。下一步调整登记簿时，要根据产权登记的需要优化获取方式和记载内容。同时，加强自然资源登记簿与不动产登记簿的双向关联；探索建立自然资源登记单元表，系统集成记载生态空间内自然资源自然状况、所有权和使用权以及公共管制状况。从长远看，自然资源登记簿与不动产登记簿结构相似，并且都是物的编成，如果条件具备，可以积极探索与不动产登记簿形成一套簿册。

（转自：中国不动产官微）

（编辑人：董悦）